2017中国旅行社行业发展论坛【凤凰彩票大厅～welcome】

刚完结的“2017中国旅行社行业发展论坛”上，某旅行社资深人士传达了以下疑惑：目前市场上大量不存在不具备合法资质的机构非法经营旅行社业务，而消费者也更加不愿自由选择这些机构，特别是在是当这些机构旗号“游学”、“户外”、“培训”等名义积极开展旅游业务时，反而比正规化旅行社更加有吸引力;而旅游行业监管部门由于执法人员力量严重不足等原因没能对这些“非法经营”活动不予适当监管，造成“非法旅行社”对正规化旅行社构成冲击，也造成一些合法旅行社为防止更好的管理成本，强迫退出合法牌照，逆身兼“咨询公司”“会展公司”，反而取得了更大的市场空间。只不过这并不是新问题，而是近几年来被市场主体普遍注目，也被监管部门重点管理的问题。2017年国家旅游局积极开展了“暑期整顿”工作，除持续压制 “不合理低价泛舟”外，还尤其积极开展了压制“非法经营旅行社业务”专项行动，压制、公安部门了许多非法经营旅行社业务的企业、机构。

但由于法律法规的不完备、旅行社经营范围边界的模糊不清、执法人员力量的严重不足、旅游消费市场需求的新变化，“非法经营旅行社业务”活动仍大量不存在，并且其产生的原因和不存在的问题也十分简单。“非法经营旅行社业务”不存在的问题目前“非法旅行社业务经营活动”大体有以下几种情况：第一种是合法登记正式成立的企业，在未获得旅行社经营许可证的情况下经营旅行社业务。这些企业一般以“咨询公司”、“会展公司”、“教育培训公司”名义登记，在开展业务过程中，基于客户市场需求或本身营利必须，为客户获取代订机车票、代定酒店、驻华护照、预计目的地交通、策划决定旅游行程等服务，有意无意插手旅行社的经营范围。

第二种是合法登记的社团组织，如协会、学会、俱乐部，以的组织会员或本行业的非会员单位、个人交流培训等为由，包获取包括交通、住宿、餐饮、会议、旅游观光活动的线路或产品，并以会务费、培训费等名义缴纳费用，也已因涉嫌非法经营旅行社业务。第三种是一些予以登记的 “户外俱乐部”、“自驾俱乐部”等非正式的组织，通过熟人讲解、网络社区、QQ群、微信群等发展成员，策划决定旅行行程，包括交通、住宿、餐饮、观光活动等内容，缴纳费用，非法经营旅行社业务。根据《旅游法》《旅行社条例》的规定，经营旅行社业务必须获得旅行社经营许可证，按照工商登记程序交纳注册资金，并要不具备涉及从业人员，交纳旅行社质量保证金，投保旅行社责任险。而这些单位和个人，不须要过多的经营成本，也不必符合有关许可条件，“轻装上阵”，对合法旅行社构成不公平竞争，断裂合法旅行社的生存空间，也毁坏了长时间的旅游秩序。

更为严重的是，这些的组织、个人一没专业人员，在产品设计、服务获取等方面不存在诸多问题;二没按照法律法规拒绝交纳质量保证金、投保责任险，在再次发生脑溢血情况或安全事故时，没能力及时有效地处置，没偿付能力;三是这些的组织和个人一般都不与旅游者签定书面合约，双方的权利义务界定不明，一旦再次发生纠纷，旅游者合法权益无法确保;四是这些的组织、个人并不在旅游行业管理部门监管范围内，其所的组织的旅游者，也不出旅游行业管理部门、出入境管理部门的掌控中，一旦发生意外，无法及时展开救援救助。近几年来，涉及安全事故、纠纷诉讼屡见报端。旅行社的经营范围和边界模糊不清是产生问题的最重要原因导致以上局面的原因很多，无外乎以下几点：旅游市场供需结构性流失，旅游市场需求从传统的跟团游、观光泛舟向个性化、多样化发展。

户外探险、自驾郊游、展览奖励、修学研学等有所不同模式的旅游市场需求充沛，而旅行社获取的常规旅游产品和线路内容、号召市场需求的速度以及专项产品的价格等，无法几乎符合旅游者的个性化市场需求。各种俱乐部、咨询公司、民间社团组织由于规模较小、运作灵活性、号召很快、定价便宜，很快连为一体了一批客户，并通过口碑效应、网络传播构成市场规模。另外，旅行社管理体制脱节，登记旅行社仍必须一定数额注册资本，并必须交纳数额不低的质量保证金、投保旅行社责任险。

按照有关政策拒绝，开办旅行社还必须具备一定数量的导游等人员，这些条件使得合法登记并运营一家旅行社的成本过低，也造成一些企业或个人即使想要正式成立旅行社合法经营，也由于诸多容许而不得不退出。除此之外，笔者指出另外一个更加关键的原因，是旅行社的经营范围和边界模糊不清，换句话说，哪些业务不能由旅行社经营而无法由非旅行社经营，在理论上或是法律上并不明晰。《旅游法》第二十九条规定了旅行社“可以经营”境内旅游、出境旅游、边境旅游、入境旅游、其他旅游业务。

《旅行社条例》第二条也对旅行社的定义不作了规定：“本条例所称之为旅行社，是指专门从事招揽、的组织、招待旅游者等活动，为旅游者获取涉及旅游服务，积极开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人。”《旅行社条例实施细则》中，对旅行社的经营范围做到了更进一步解释。但是，以上法律、行政法规、部门规章的规定，皆在谈旅行社可以干什么，而没讲清楚哪些业务不能由旅行社经营。

当然，在《旅游法》中规定了“旅行社经营出境旅游、边境旅游，应该获得适当的业务经营许可，具体条件由国务院规定”，但这一规定只是在旅行社业务范围内展开了细分，将出境旅游和边境旅游作为授权经营业务加以特别强调，还是没有能问哪些业务不能由旅行社经营。细究这些法律条文，可以找到一个问题：这些牵涉到旅行社经营范围的规定，其落脚点皆在为“旅游者”获取“旅游服务”。但是什么是“旅游”、什么是“旅游者”，却没在法律中展开定义。

这又重返了旅游学术研究的一个杨家问题——“旅游”这一基本概念的界定问题。回应问题，学者皓首穷经，多有阐释和争辩，本文不做到进行。但就此而言，基础学术理论的缺陷引起的实务问题在此被缩放和突显。这也是《旅游法》当时规避对“旅游”展开定义造成的现实问题。

估算在近期以及非常宽的一段时间内，对“旅游”的定义不太可能构成统一认识，特别是在是构成具备法律效力的概念。但是现实问题却放在这里。因为《旅游法》《旅行社条例》规定了 “并未获得适当的旅行社业务经营许可，经营国内旅游业务、入境旅游业务、出境旅游业务，应该由旅游行政管理部门或工商部门给予行政处罚”。

但是工商部门、旅游部门以什么标准去确认一家企业经营的是旅行社业务，并没一个标准答案：比如一家教育机构的组织学员展开研学旅行，这些学员算不算“旅游者”，这种活动算不算“旅游”，必要要求了这家教育机构否在非法经营旅行社业务。从法律上看，无法得出结论具体的结论。为了解决问题这一难题，在目前仍在印发的《旅行社条例(修改草案送审稿)》(以下全称“草案”)中，做到了如下规定：“本条例所称之为旅行社业务，是指以营利为目的，预先或者按照旅游者的拒绝决定行程，获取或者通过遵守辅助人获取交通、住宿、餐饮、游览、娱乐、导游或者领队等两项以上旅游服务，并以总价销售的活动”。该条款糅合了《旅游法》中对“包价旅游合约”的定义，其界定的旅行社业务，基本可以总结为“包价旅游业务”。

但为了防止“伤到无辜”、只能确认一些企业“非法经营”，草案又在第三款对一些不道德不作了“免税”——“下列情形不属于经营旅行社业务：交通、景区和住宿经营者在其交通工具上或者经营场所内，获取交通、住宿、餐饮等单项或者多项服务的;社会团体的组织会员、机关企事业单位的组织员工、学校的组织学生展开旅游活动的;家庭成员、朋友、同学等彼此结识的群体自发性的组织的旅游活动的。”初看这条规定，较为缜密，也考虑到了某些类似情况，但如再行细心考虑到，还是不存在问题，比如第一项规定的免税情形：住宿经营者为住店客人获取住宿、餐饮服务已约两项，按照该免税条件，会看清非法经营旅行社业务，但是如果向住宿旅客获取乘坐机服务，并且这项服务也必定会远超过住宿经营者的“经营场所”。

如此一来，住宿经营者的这种经营模式就无法被“免税”，就包含了“非法经营旅行社业务”，这样绝大多数酒店业者就不会因为“非法旅行社业务”而要受到行政处罚。但似乎，这个结论是不合理的。

再行比如第二项，也看起来合理。但是在执法人员过程中，执法人员否可以去具体界定被的组织的人员是否是该社会团体的“会员”、该机关企事业单位的“员工”、该学校的“学生”，似乎是不现实的或者是必须花费大量的执法人员成本的。更何况，很多此类活动，并非意味着针对“会员”“员工”，很多还顾及了员工家属、学生家长。

否只要远超过了目前法条规定的人员范围，就必定违反“非法经营旅行社业务”，就应该展开行政处罚，还是有争议。而第三项“家庭成员、朋友、同学等彼此结识的群体自发性的组织的旅游活动的。”这条法规从阐释上来看，不看起来法言法语，更加看起来一句“大白话”，同时也为执法人员带给艰难，更加非法经营者说明了回避公安部门的方法：当非法经营者的组织人员展开旅游活动时，是很更容易让成员 “彼此结识”的——创建一个微信群、让每人不作一个自我介绍，就可以立刻“彼此了解”，也就可以依据此规定被“免税”，执法人员如何公安部门?因此，如果按照草案规定来确认旅行社的经营边界，终将引起新的市场恐慌，也带给新的执法人员难题。

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